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“欧日经济伙伴关系”的战略机理及中国应对

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“欧日经济伙伴关系”的战略机理及中国应对

当地时间2018年7月17日,日本东京,日本首相安倍晋三(中)与欧洲理事会主席图斯克、欧盟委员会主席容克(左)一同签署“欧日经济伙伴关系协定”。视觉中国 资料

当前在经济和战略两个领域,欧盟在逐渐靠近日本,同时中欧关系遇到了严峻的问题。

在经济领域,2017年12月7日,欧盟宣布已基本完成关于“欧日经济伙伴关系协定”(EU-Japan Economic Partnership Agreement, EPA)的谈判。2018年7月17日,欧盟与日本正式签署此协议。

与此同时,2017年12月20日,欧盟委员会发布了长达466页的《关于中国经济明显扭曲的情况》的报告,批评中国的经济制度。2018年4月16日,经过一年多的立法审议,欧盟理事会确立了更为严苛的反倾销与反补贴法规,矛头指向中国。

在战略领域,从2016年至2018年的历次欧日首脑峰会都发表了联合声明,强调欧日“战略伙伴关系”“掀开了新的一页”。与此形成对照的是,2016年和2017年的中欧首脑峰会没有形成联合公报,表明中欧之间出现较深的分歧。2018年的中欧首脑峰会发表了联合声明,列出了期待共同合作的领域与计划,但并未提出推进合作的具体措施。

尤为值得关注的是,欧盟希望联合美国和日本以共同压制中国的战略考量也在增加。从2017年12月上旬至2018年9月底,美国、日本和欧盟负责贸易事务的最高层官员三次举行会晤,发表三边联合声明,表示要为世贸组织确立新的规则体系,以抵制某些“第三方国家”的“非市场导向的政策”,实际上是在不点名地抨击中国。

因此,在欧日关系向前推进的同时,中欧关系蒙上了阴影。

本文着眼于分析欧盟逐渐确立EPA架构的战略机理,希望为厘清欧盟在中国与日本之间开展博弈的特点、规律与根源,提供一幅具有一定数据精度和分析深度的学术图景。

一、欧盟建立“欧日经济伙伴关系”架构的利益格局

本文归纳欧盟从2013年3月启动EPA 谈判以来的博弈态势,发现了两个特征。

(一)欧盟与日本之间利益分配的不平衡

EPA谈判自2013年3月启动后进展缓慢。2017年初特朗普就任美国总统之后,欧日之间的谈判速度明显加快。至2018年4月,欧盟委员会贸易总司公布定稿的EPA 文本,显示该政策架构已经成型。将该协议文本中关于谈判中的争议焦点的各项安排与欧盟和日本双方在谈判之初的立场与诉求进行对比,可以看出欧盟与日本之间利益分配的具体格局(见表1)。

“欧日经济伙伴关系”的战略机理及中国应对

从表1可见,EPA谈判启动之初,欧盟与日本各自都有明确的利益诉求,但在2018年4月谈判基本完成、协议文本公布之时,欧盟对日本核心利益诉求的照顾与满足,要多于日本对欧盟核心利益诉求的照顾与满足。

对日本在谈判中最关切的利益焦点,即欧盟汽车市场的开放问题,欧盟几乎完全满足了日本的要求,承诺在一定期限内将针对日本汽车产品的关税降为零,并在技术标准上与日本逐渐协调一致,这意味着在欧洲汽车市场上,欧盟将全部撤除面向日本的关税和非关税壁垒。但同时,日本并未完全满足欧盟的核心利益诉求。比如,欧盟对日本的食品和农产品市场寄予厚望,亟盼开放,但日本对从欧盟进口的食品和农产品的所有种类中的25%左右,仍保留9%至12.5%的关税,或保留原有关税但提供免税配额。

欧盟与日本在EPA 中的利益分配的不平衡性,说明欧盟向日本靠近的心态较为急切。

(二)欧盟内部利益博弈的三对矛盾

欧盟内部的不同社会群体对EPA存在相互对立的利益诉求,形成了几对矛盾。

首先,在欧洲公民社会层面,欧洲工商界与工会社团和社会公益组织之间存在对立。欧洲工商界总体上支持该协议,希望能借此消除日本对欧贸易壁垒。工会社团则担心该协议会引发“产业空心化”,致使制造业工作岗位流失。社会公益组织则认为该协议会过度增强欧日双方大公司的力量,损害欧洲的民主体系,导致环境恶化和劳工生活水准降低等问题。

其次,在欧洲工商界内部,不同行业对EPA的态度也存在显著差别。制造业人士对该协议持一定的保留意见,特别是汽车制造商颇有微词,认为欧盟向日本零关税开放汽车市场显得欠考虑。但农产品生产商大多支持欧盟推进EPA谈判。

再次,处于欧洲政治谱系不同位置的政党对EPA架构的态度也存在差别。在欧盟层面,较多地代表工商界利益的中右翼党团“欧洲人民党”(EPP)支持该架构,而致力于维护环保和劳工权利等社会公益的绿党等左翼政党组成的党团“绿党-欧洲自由联盟”(Greens-EFA)则明确表示反对,2014年以来两者在欧洲议会展开了持久的争论。前者的影响力更大一些,因而欧洲议会和欧盟成员国政府总体上都支持提升欧盟对日贸易与投资关系。

二、欧盟加速建立“欧日经济伙伴关系”架构的战略动因

在当前,欧盟之所以通过加速推进对日战略性双轨谈判,借助已经达成的EPA和即将达成的“战略伙伴关系协定”(SPA),摆出向日本靠拢的战略姿态,是因为欧盟对外决策遇到了双边、地区间和全球三个层面的决策困境,不得不重新审视并深刻调整其对外政策的基本架构。

(一)双边层面:欧盟面对“新日本悖论”的决策困境

在20世纪80年代,欧美战略研究界曾提出过“日本悖论”(The Japan Paradox),认为当时的日本在国际社会是“经济巨人,政治侏儒”,虽掌握了巨额财富,却无法转化为强大的国际政治影响力。

自2008年以来,欧盟决策层和智库的部分人士感到,欧盟与日本虽然拥有共同的价值观,相互认同程度很高,盟友关系牢固,但双边关系却一直没有发展,因而提出了“新日本悖论”,以概括欧盟与日本的双边关系在冷战结束以来长期停滞和衰退的状态。

实际上,进入21世纪后,随着经济全球化的扩展和加速,欧盟与日本的经济关系在冷战结束后反而趋冷。特别是2001年中国加入世贸组织之后,中国市场的巨大潜力和经济的庞大体量吸引了越来越多的欧洲企业,在欧盟对外经济关系中,中欧经济关系的重要性不断提升,已远远超越欧日经济关系。

欧盟委员会的综合统计显示,1999至2016年间,欧盟从日本进口额占其进口总额的比重从10.2%下降至3.9%,对日本出口额占欧盟出口总额的比重从5.3%下降至3.3%,其中2006至2010年的五年间,欧盟对日出口额平均每年下降0.6%,从日本进口额每年下降3.2%。2018年9月,位于欧盟总部布鲁塞尔的智库“布鲁盖尔研究所”(Bruegel)提交给欧洲议会的报告指出,2013年以后,欧盟对日本的直接投资额每年仅有0.5%的增长,2016年只占欧盟对外直接投资总额的1.1%。可见当前欧日经济关系的发展依然相当缓慢。

2014年新一届欧洲议会和欧盟委员会成立后,欧盟决策层为了避免欧盟在世界经济和全球治理的新一轮变局中趋于边缘化,并有效应对欧盟周边趋于碎片化的动荡形势,对自身在国际社会的角色定位做出了重大调整,即不再满足于充当一个推动地区经济一体化的“规范性和非军事的强权”,而是致力于成为“更强有力的全球性行为体”,在全球事务和欧盟以外的地区事务中发挥更加突出的影响。为实现此目的,欧盟希望进一步提升与自己的两大传统盟友美国和日本的双边关系。然而,这时欧盟却发现,与日本之间虽然一直是战略盟友,但却未有实质性和制度化的双边合作架构。

换言之,“新日本悖论”成为欧盟对外战略的一块短板。有鉴于此,2015年以来欧盟加速推进欧日EPA谈判的一个意图,就是要借此解决“新日本悖论”,扭转欧日双边关系长期以来较为冷淡的态势。

(二)地区间层面:欧盟“重返亚洲”的宏伟计划不见成效的决策困境

2011年11月以后,美国提出了“重返亚洲”和“亚太再平衡”的战略,将其全球战略的重心逐渐转移至亚太地区,欧洲在美国全球战略中的地位迅速下降。在经济领域,2013年至2015年,美国主导的“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)谈判也在逐步推进,更凸显亚太地区的战略重要性。

欧盟感受到很大压力,又不甘心被美国边缘化,希望能作为一个“全球性行为体”对亚太事务发挥影响,因而以2012年11月在老挝举行的“亚欧峰会”(ASEM)为契机,陆续提出了对亚太地区的新的政策主张,形成了欧盟自己的“重返亚洲”计划。然而,欧盟未能实现其“重返亚洲”的雄心,至今在亚太的地区事务中仍处在相当边缘的位置。

这一尴尬的局面是欧盟面临的第二层决策困境,也是欧盟积极推进EPA谈判的另一项战略动因。

2011年美国推出“重返亚洲”计划后,欧盟及其成员国的部分决策者立即产生了危机感,推动欧盟制订针对亚太地区的新的政策架构。2012年7月,欧盟四个重要成员国意大利、波兰、西班牙和瑞典的外交部长联合发起倡议,推动欧盟制订新的对外战略。以相关研究报告为基础,欧盟在2016年6月出台了“外交与安全政策的全球战略”,明确提出要“深化对亚洲的经济外交,大幅度提升欧盟在亚洲地区安全中发挥的作用”。同时,欧盟加大力度推进与亚太之间的自由贸易谈判,2011至2015年先后与韩国、新加坡和越南达成了所谓“新一代”的自由贸易协定。

然而,欧盟“重返亚洲”的计划收效甚微。一方面,欧盟对2012年以来亚太地区出现的多次战略对抗,如朝鲜核危机和东海与南海的海洋权益争端,并不能发挥实质性的影响。另一方面,对于亚太的地区经济一体化进程,如东盟自由贸易区(ASEAN FTA)的建设和东亚“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)谈判,欧盟的影响力也并不大。

在此情势下,通过发展对日关系,尤其是经济合作关系,来改变欧盟在亚太地区事务中的边缘位置,巩固和拓展欧盟的影响力,自然在情理之中。

(三)全球层面:欧盟在推进全球化的事务中难以在中美之间选边的决策困境

中美作为世界上规模最大的两个经济体,最有能力帮助欧盟继续推进全球化和欧洲一体化。然而以2016年6月英国的脱欧公投为标志,反对全球化和地区一体化的民粹主义力量在欧洲兴起,前所未有地撼动了欧盟固有的观念体系和制度大厦。2017年1月特朗普上任以来,推行贸易保护主义、经济民族主义,奉行右翼保守主义理念,将美国带入反对全球化和地区一体化的轨道,强烈冲击着欧盟推崇的价值观,令欧盟决策者深感震惊。

在美国政治逐渐民粹化的同时,中国对全球化和地区一体化仍然表示认同和支持。然而,欧盟决策者对中国独特的发展路径和经济制度持有强烈的负面态度,而且随着中国对欧盟的出口和投资的迅猛增长,欧盟决策层越来越将中国视为瓦解欧盟内部市场、破坏欧盟经济稳定、撼动欧盟价值观的一个巨大的潜在威胁,因而不断推出针对中国、更为严苛的贸易保护和投资审查政策,并出台报告指责中国经济运行“严重扭曲”。

在新形势下,欧盟在致力于推进全球化的事务中既无法再依靠美国,也不愿去信任中国,这成为欧盟面临的第三层决策困境。欧盟感到,必须在中美之外寻找可以信赖的第三方力量,因而将注意力转向了日本。

2017年1月特朗普上任后,欧盟与日本迅速接近,一拍即合,双方迅速加快了战略性双轨谈判的进程,在2017年7月6日初步达成关于建立EPA和“战略伙伴关系”的原则性协议,在2017年12月8日完成关于EPA的大部分谈判。欧盟对这个协议赋予深远的含义和宏大的定位,借以向世界宣示欧盟与日本共同推进全球化的决心。

2018年4月18日,欧盟委员会主席容克在将EPA文本提交欧盟理事会审议时指出,该协议“向世界发出了清晰明确的信号”,即欧盟与日本“将站在一起共同捍卫多边主义和反对保护主义”。

由此可见,在美欧之间的裂痕不断加深、中欧关系持续趋冷的背景下,欧盟向日本靠拢,是其为继续支撑固有的价值观体系、推进全球化进程而做出的战略抉择。

三、欧盟推进“欧日经济伙伴关系”架构的战略局限

目前欧盟和日本仍处在彼此相互靠近的持续进程之中。日本决策层、战略研究界和工商界对EPA的态度都比较积极。但是,欧盟与日本相互靠近的进程还是有限度的。由于受到以下两方面结构性因素的限制,欧盟与日本的合作在经济和战略两个领域都难以达到真正的双边战略盟友的高度。

(一)日本经济体系总体条件的限制

首先,日本的经济体量和市场规模毕竟远不如中国。虽然日本仍是仅次于中国的世界第三大国家经济体,但其相对位置不断下降,日本经济体量在2010年与中国基本相当,2015年以后下降到不及中国的一半,到了2016至2017年仅相当于中国体量的41%至43%。中国的GDP总量在2010年不到世界总量的10%,在2015年以后占世界总量的15%左右。

从长期来看,欧洲企业要拓展对亚太的贸易与投资,欧盟要与亚太之间构建能够塑造全局的自由贸易与投资架构,就必然要考虑中国的庞大体量,正视中国在亚太和世界经济中所占据的突出位置,所以欧盟在发展对东亚的经济合作关系时,难以将注意力全部集中到日本,更不可能真正绕开中国。

其次,日本推动经济运行的独特的制度文化,包括政府管制经济的行政惯例和法律实践,以及公司企业拓展业务的方式,都与欧盟存在相当大的差异,欧洲工商界拓展对日本的合作关系会遇到很大阻力。

(二)美国主导的全球战略同盟体系的既有架构的限制

二战结束至今,欧洲和日本都是美国全球战略同盟体系的组成部分,欧盟和日本的对外战略取向,不论是对外经济政策的总体架构还是对外安全战略,都要在一定程度上适应美国确立的全球战略的基本框架。尽管特朗普上任后美欧之间的裂痕在不断加深,但美国仍然主导着以北约为核心的欧洲战略防御体系,制约着欧洲的安全环境,塑造和影响着欧盟对自身安全形势的认知。

虽然欧盟从2016年11月以来也在陆续出台一系列措施以加强欧盟自身的军事力量建设,如发行“欧洲防务债券”、强化“欧洲防卫署”和“欧盟军事委员会”等战略安全评估与决策机构等,甚至在考虑组建由欧盟自行掌控的独立的军事力量,但在面对“阿拉伯之春”后的中东乱局和乌克兰危机这样的严重威胁欧盟安全的周边动荡形势时,欧盟仍然离不开美国的支持与协助。

因此,欧盟发展对日合作关系,必须考虑美国的意向,在战略安全层面不太会明显悖逆美国的态度与立场。在“低政治”领域,即技术性较强的贸易与投资等领域,欧盟能够以较快的节奏推进对日合作,一般不会遭遇美国明显的阻力,但如果将欧日合作架构拓展到“高政治”领域,即外交、安全等战略性较强的领域,则必然要考虑美国的态度。

简而言之,欧盟和日本对美国都存在相当程度的依赖,在未来一段时期内恐怕仍难以摆脱美国的束缚,难以将其合作关系提升到单独的双边战略同盟的高度。

四、欧盟建立“欧日经济伙伴关系”对中欧关系的影响

中国和日本是亚太地区经济规模最大、战略意义最重要的两个国家,且存在一定程度上的矛盾与对立。欧盟对其中一方的战略认知或决策意向出现变化,必然会影响到对另一方的政策与态度,两者互相牵扯,不可能截然分开。目前欧盟向日本靠近的态势,必然给欧盟处理对华关系带来微妙而深刻的影响。具体而言,这种影响表现在两方面。

(一)导致欧盟处理对日和对华经济关系的决策意向出现变化

2013至2014年,欧盟分别启动对中国和日本的经济合作谈判之后,中欧投资协定谈判趋于停滞,而欧日双轨谈判,尤其是EPA谈判则逐渐加速,随着两者推进速度的差异越来越显著,欧盟处理对日和对华经济关系的决策意向也出现了变化。从欧盟贸易战略文件、欧盟与中日分别举行的历届首脑峰会和年度工商峰会的公开谈话中,都可以看出这一变化。

欧盟委员会贸易总司在2010年和2015年两次公布具有白皮书性质的欧盟贸易战略文件。2010年的贸易战略文件视中国为“欧盟第二大贸易伙伴”,将日本排在中国之后,而2015年的贸易战略文件则将日本排在中国之前,首先阐述欧盟希望达成欧日EPA的计划,指出这是欧盟当前要“予以优先考虑的战略选项”,然后再阐述欧盟对中国的政策,且言辞冷淡,直言中国“应满足欧盟提出的条件”。

2013年至今,欧盟与中日两国领导人分别举行了4届双边首脑峰会,欧盟与中日工商界分别举行的双边年度工商峰会一般也在首脑峰会召开前后举行。对比欧盟在首脑峰会和工商峰会上对欧日经济关系和中欧经济关系的评价,也可以看到类似的细微变化。

(二)促使欧盟对欧日和中欧战略伙伴关系的总体态度出现差异

2013年以来,欧盟对中国与日本的态度出现了这样几点差异。

第一,欧盟对欧日战略伙伴关系的总体定位虽然没有变化,并希望“掀开新的篇章”,但对中欧战略伙伴关系的定位与预期却逐渐变得比较模糊。前任欧盟理事会主席范龙佩(Herman Van Rompuy)在2013年仍然期待“将中欧战略伙伴关系提升到新的高度”,而2014年以后的新一届欧盟领导层不再阐述对中欧关系的战略定位,反而坦言存在分歧。2016和2017年中欧首脑峰会都未能发表联合公报。

第二,在经济合作层面,欧盟对中国的总体态度显示出一定程度的负面色彩,而对日本的期待则不断提升。

第三,在战略安全层面,欧盟对安倍政府的“积极和平主义”战略构想明确表达了认同和理解的态度,而对中国的“新型大国关系”等外交战略基本理念却谈论得较少,由此可见,欧盟对中日的战略认知与定位存在着差异,并且这种差异在增强。

(三)中国的应对之策

在当前,特朗普政府执意推行经济民族主义和贸易保护主义政策,对欧盟发起贸易制裁,美欧矛盾更加尖锐;另一方面,2017年12月以来的三次美日欧三边贸易官员会晤,均显露出欧盟意欲联合美国和日本,在世界经济事务中压制中国的倾向。在此形势下,欧盟对EPA 的期待将进一步增强。

笔者认为,中国可从以下几方面着手应对。

第一,设法彰显中欧关于世界经济发展方向的共识,尽力避免出现美日欧针对中国开展三边协作的情形。中国可借助中欧之间的各项对话机制,强调中国致力于继续推进全球化的坚定立场,耐心阐释中欧关于维护国际多边贸易体系和全球经济治理架构的共识,强调中欧共同面临特朗普政府贸易战的压力,并尽力促使欧盟认可关于世贸组织改革的“中国方案”。

第二,为保持中欧贸易与投资关系的健康发展,中国可考虑采取若干措施。首先,EPA 架构会导致中欧双边贸易与投资格局出现一定的转移效应,特别是中国的汽车、电器和其他一些高端消费品制造业可能会面临对欧出口市场份额缩小和投资受阻的压力,中国应做好预案,消除此类转移效应的负面影响。其次,中国可以考虑释放一些积极信号,以吸引欧盟加快推进中欧投资协定谈判,如考虑向欧盟企业适度开放金融服务业和政府采购市场,继续优化欧洲企业在华营商环境等。

第三,准确把握欧盟的价值观念、思维方式与话语体系,从观念层面入手,对欧盟持续开展“润物细无声”的公共外交活动。

欧盟一直强调自身是“规范性的力量”,看重理念和价值观的作用。2015年以来,随着亚太战略形势和EPA谈判速度的变化,日本的财团、公司和非政府组织在布鲁塞尔愈加频繁地开展政治游说,组织学术研讨与交流活动,打出“欧日共同价值观”和“中国威胁论”的牌,潜移默化地深刻影响着欧盟对亚太决策的分析视角和话语体系。有鉴于此,中国需要使用欧盟能够理解的话语和观念,强化对欧公共外交,阐释中欧之间的共识,展示中国提供“国际公共产品”的意愿,并将有关“一带一路”倡议和中国与中东欧“16+1”合作机制的叙事纳入这样的架构,以争取欧盟的理解和认同。

总之,形势的变化对中欧关系的未来发展提出了新挑战和新要求,需要我们加以妥善应对。

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